【中國(guó)MBA教育網(wǎng)訊】2017年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求，要加快政府和社會(huì)資本合作的立法工作進(jìn)度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》等法律和文件的出臺(tái)，嚴(yán)格約束地方的舉債行為，明確地方政府舉債只能通過(guò)發(fā)行地方債券的方式，同時(shí)鼓勵(lì)推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。一時(shí)間，PPP模式受到各地方政府歡迎，呈現(xiàn)出激流勇進(jìn)的氣勢(shì)，向全國(guó)迅速邁進(jìn)。觸發(fā)PPP熱的背后原因是什么，它解決了哪些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我們又將如何保證其良性發(fā)展，助推中國(guó)公共建設(shè)？同濟(jì)經(jīng)管鐘寧樺教授對(duì)此發(fā)表了他的獨(dú)到見(jiàn)解。

       鐘寧樺，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”青年拔尖人才，曙光人才，上海市2016年度“社科新人”，孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)、青木昌彥經(jīng)濟(jì)學(xué)論文獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)獲得者。長(zhǎng)期從事制度領(lǐng)域研究，致力于將國(guó)際各類先進(jìn)制度與中國(guó)改革實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)造性的結(jié)合，以更好地解決中國(guó)問(wèn)題，加快中國(guó)發(fā)展。

公共建設(shè)需求上升，促進(jìn)PPP模式推進(jìn)

      在鐘教授看來(lái)，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的巨大需求是引發(fā)PPP模式大熱的一個(gè)重要背景因素。

      首先，近兩年我國(guó)的GDP增速在6.5%到7.0%左右，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增速則達(dá)到17%到20%左右，為GDP增速的三倍，這一現(xiàn)象說(shuō)明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對(duì)GDP的拉動(dòng)作用越來(lái)越強(qiáng)。鐘教授表示，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的持續(xù)有力推行，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國(guó)GDP中所占份額預(yù)計(jì)還會(huì)進(jìn)一步提高。其次，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，民生改善和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)越來(lái)越重要。例如，2017年以來(lái)，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重超過(guò)50%，重要性日益突出。隨著服務(wù)業(yè)的發(fā)展，其配套的公共服務(wù)和公共設(shè)施亟需完善。再次，2020年我國(guó)將實(shí)現(xiàn)全面小康，在決勝全面小康的重要階段，公共服務(wù)和公共設(shè)施的進(jìn)一步改善和提高則成為重要的環(huán)節(jié)。除此之外，面對(duì)老齡化日益加快的現(xiàn)狀，為滿足更多老年人的生活需求，城市建設(shè)及配套設(shè)施建設(shè)需要同步跟進(jìn)。

      鐘教授表示，處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)日益重要的大背景下，僅靠政府力量明顯不足。通過(guò)融合社會(huì)資本，以社會(huì)資本和政府合作的方式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)是一個(gè)更優(yōu)的制度安排，這也成為PPP模式受到青睞的原因。

市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置，PPP模式凸顯優(yōu)勢(shì)

      基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資問(wèn)題是世界難題，我國(guó)也不例外。鐘教授指出，這是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目前期投資大、周期長(zhǎng)且回報(bào)率較低等因素造成的。

      在我國(guó)，地方政府解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問(wèn)題的一個(gè)主要方式是發(fā)債。過(guò)去十年尤其是金融危機(jī)以后，地方政府為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般是通過(guò)城投公司募集資金，再通過(guò)城投公司發(fā)債或者向銀行貸款，以此取得資金實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目。如今，這種融資模式問(wèn)題日益凸顯。鐘教授指出，通過(guò)城投公司募集資金的融資模式導(dǎo)致了地方債務(wù)的急劇上升、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量差等問(wèn)題的產(chǎn)生。

      “PPP模式與地方政府發(fā)債有所區(qū)別?！痹赑PP模式下，政府與社會(huì)資本合作時(shí)，政府所募集到的資金不是債務(wù)，而是相當(dāng)于股東的股份。其次，PPP模式下，政府在引入社會(huì)資本前，社會(huì)資本會(huì)對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和收益性進(jìn)行評(píng)估，這一環(huán)節(jié)的增加，使得市場(chǎng)在合作中占主導(dǎo)作用，與此同時(shí)，項(xiàng)目供給質(zhì)量也會(huì)有所提升。

國(guó)務(wù)院全國(guó)金融工作會(huì)議曾強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格約束地方債務(wù)的增長(zhǎng)。PPP模式可降低地方債務(wù)增長(zhǎng)，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的主要作用，加快建設(shè)效率。因此，PPP模式在地方政府的未來(lái)發(fā)展中具備了不可替代的優(yōu)勢(shì)。

“明股實(shí)債”違背初衷，走樣實(shí)施需正本清源

      PPP模式雖然促進(jìn)了公共建設(shè)的發(fā)展，但也不可忽略其存在的問(wèn)題。鐘教授指出，在PPP實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)有違背PPP模式初衷的“走樣”，其中最典型的就是“明股實(shí)債”。

      在PPP模式設(shè)計(jì)中，公共建設(shè)項(xiàng)目的股東為政府與企業(yè)，各自出資并占取股份。但在實(shí)際運(yùn)作中，一些地方政府承諾給企業(yè)收益率可能會(huì)高于銀行利率的固定收益。這樣的操作，實(shí)際上把股權(quán)又轉(zhuǎn)化為債權(quán)，變相地向企業(yè)借錢(qián)，造成“明股實(shí)債”現(xiàn)象。鐘教授認(rèn)為，“明股實(shí)債”違背了PPP模式中“讓各方共同評(píng)估項(xiàng)目”的初衷，其造成的直接后果是參與項(xiàng)目的企業(yè)僅僅扮演“債主”角色，獲取固定收益，而忽視對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控、把關(guān)的既有責(zé)任。

      鐘教授指出，“明股實(shí)債”的根本原因是地方政府與社會(huì)資本之間的不信任，例如對(duì)行政區(qū)劃變化以及政府換屆影響項(xiàng)目執(zhí)行的擔(dān)心。

      日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)稿》），鐘教授認(rèn)為，這是PPP規(guī)范第一次上升到國(guó)家層面，根據(jù)《意見(jiàn)稿》中的相關(guān)規(guī)定，PPP的“走樣”執(zhí)行會(huì)得到一定程度的規(guī)避，消除“明股實(shí)債”，建立起政府與社會(huì)資本之間的信任。

      例如，《意見(jiàn)稿》第二十條明確要求，合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整的影響，不受政府換屆的影響，其目的就是為了防止李克強(qiáng)總理提出的“新官不認(rèn)舊賬”問(wèn)題的發(fā)生，從而讓社會(huì)資本放心?！兑庖?jiàn)稿》二十一條則強(qiáng)調(diào)，對(duì)合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算。言外之意則是要求政府將承諾投入到PPP項(xiàng)目的費(fèi)用寫(xiě)入年度預(yù)算中。這一條例，進(jìn)一步提供了資金保障，讓社會(huì)資本更加放心。

      針對(duì)目前落地的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本以大型國(guó)企和央企為主的現(xiàn)象，《意見(jiàn)稿》明確指出要保證各種所有制形式的社會(huì)資本依法、平等參與項(xiàng)目，從法律層面保證各方平等權(quán)益。

      在《意見(jiàn)稿》的保護(hù)下，“明股實(shí)債”現(xiàn)象或許可以一定程度地減少，政府和社會(huì)資本作為合伙人，更能建立起足夠的信任，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施、如期執(zhí)行，達(dá)成雙贏。

科學(xué)精確設(shè)置合同，合作雙贏共促發(fā)展

      處在轉(zhuǎn)型發(fā)展，決勝全面小康的新時(shí)代，《意見(jiàn)稿》將PPP規(guī)范上升到國(guó)家層面，無(wú)疑為基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)帶來(lái)了福音。如何讓PPP融資模式更加完善并走穩(wěn)、走好？ 鐘教授認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度而言，其最重要的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是科學(xué)、精確地設(shè)定合同。作為項(xiàng)目合作方，風(fēng)險(xiǎn)和利益的分擔(dān)是應(yīng)當(dāng)看重的關(guān)鍵點(diǎn)，因此在設(shè)定合同時(shí)一定要將合作雙方看重的關(guān)鍵之處科學(xué)、精確地進(jìn)行劃分。

      鐘教授強(qiáng)調(diào)，由于PPP項(xiàng)目本身帶有公益性質(zhì)，在某種程度上要區(qū)別于普通項(xiàng)目，需要政府有一定的兜底行為。在這一點(diǎn)上，鐘教授指出PPP項(xiàng)目的合同設(shè)定可以借鑒國(guó)際上先進(jìn)的精準(zhǔn)模型。例如，對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、金融收益率等進(jìn)行系統(tǒng)測(cè)算。這樣，社會(huì)資本將會(huì)把PPP項(xiàng)目和一般性社會(huì)項(xiàng)目放到同等位置看待，從而增加社會(huì)資本投入到PPP項(xiàng)目中的積極性。

      緊跟國(guó)家戰(zhàn)略和路線，將自己所學(xué)知識(shí)運(yùn)用到社會(huì)實(shí)踐中，以期更好地助力中國(guó)建設(shè)是鐘寧樺教授和大多同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院老師們的共同愿景。在有責(zé)任擔(dān)當(dāng)和戰(zhàn)略眼光的師資支撐下，同濟(jì)經(jīng)管MBA在人才培養(yǎng)上高瞻遠(yuǎn)矚，緊握時(shí)代脈搏，實(shí)施了如開(kāi)設(shè)“一帶一路”方向特色MBA項(xiàng)目等舉措，以期培養(yǎng)出更多具有大國(guó)擔(dān)當(dāng)與國(guó)際視野的MBA人才。